Operative Mängel bei stabiler Haushaltslage

Rechnungshof-Jahresbericht 2020

Foto: Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg

Aufgrund seines Verfassungsauftrags unterrichtet der Rechnungshof jährlich Bürgerschaft und Senat über die wesentlichen Ergebnisse seiner Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Freien und Hansestadt Hamburg.

Dies geschieht mit dem Jahresbericht, der insbesondere die parlamentarische Haushaltskontrolle unterstützen soll. Im Rahmen dieses gesetzlichen Auftrags hat der Rechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung für das Jahr 2018 geprüft. In dem abschließenden Jahresbericht informiert er die Bürgerschaft über seine Feststellungen, Beanstandungen und Vorschläge, die zum Teil bereits von den geprüften Stellen aufgegriffen bzw. umgesetzt wurden.

Positives Jahresergebnis

Das Jahr 2018 schließt für die Kernverwaltung mit einem positiven Jahresergebnis von rund 1,1 Mrd. Euro ab. Zur Einordnung des Jahresergebnisses hat der Rechnungshof bereits in seiner beratenden Äußerung "Monitoring Schuldenbremse 2019" dargelegt, dass bei einer Bereinigung des Jahresergebnisses spiegelbildlich nach dem für die Haushaltsplanung verbindlichen Regelwerk ein nur leicht positives Ergebnis von 33 Mio. Euro verbleibt.

Mängel im Rechnungswesen

Wie in den Vorjahren vermitteln die Zahlen der Abschlüsse unter Beachtung der Grundsätze der staatlichen Doppik nur eingeschränkt ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Stadt bzw. des Konzerns. Deshalb hat der Rechnungshof auch für den Jahresabschluss 2018 nur einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilt. Die strukturellen Ursachen hierfür sind im Wesentlichen unverändert und liegen u. a. in Fehlern, die aus der gewachsenen Komplexität des Rechnungswesens der FHH und der Vielzahl der mit der Geldverwaltung befassten Stellen resultieren. Unter anderem wurde das Budgetrecht der Hamburgischen Bürgerschaft verletzt. Die Verwaltung hat Budgetermächtigungen teilweise temporär überschritten und die Zweckbindungen der Haushaltsmittel nicht immer beachtet. Teilweise unzulässig in Anspruch genommen hat sie sogenannte Deckungsfähigkeiten, also die als Ausnahme eingeräumte Möglichkeit für den Senat, Mittel zwischen verschiedenen Töpfen des Haushalts umzuschichten. Wie im Vorjahr enthält auch dieser Jahresbericht Beispiele, in denen die Verwaltung die eingeräumten Deckungsfähigkeiten mit sogenannten Kettenbuchungen überdehnt hat. Rechnungshof und Finanzbehörde sind in Gesprächen, welche Schlussfolgerungen zu ziehen und welche Maßnahmen ggf. zu treffen sind.

Riskante Beteiligungen

Beteiligungen wie bei der HSH Nordbank dürfen aufgrund der damit verbundenen Risiken nur eingegangen werden, wenn ein wichtiges staatliches Interesse dies rechtfertigt. Bei der Reisering Hamburg GmbH, einer mittelbaren Beteiligung Hamburgs, die auch internationale Flugreisen verkauft und Busreisen durchführt, ist dieses wichtige staatliche Interesse nicht gegeben. Eine Prüfung der Abrechnungsbelege für die beim Verkauf der HSH Nordbank angefallenen Beraterkosten hat gezeigt, dass ein zweistelliger Millionenbetrag nicht wie vertraglich vorgesehen abgerechnet wurde. Statt der tatsächlich angefallenen Beratungsstunden wurde auf der Basis von monatlichen Plankalkulationen abgerechnet. Zudem wurde akzeptiert, dass die Leistungen nicht beim Auftraggeber, sondern in den Räumen des Auftragnehmers erbracht wurden.

Optimierungsbedarf bei Bau- und Grundstücksverwaltung

Trotz der Neuorganisation des Schulbaus in einem Mieter-Vermieter-Modell ist die Kostentransparenz noch immer nicht hergestellt. Zudem rechnen die städtischen Realisierungsträger höhere Honorare ab, als die üblichen Kalkulationsstandards es zulassen. Beim Verkauf eines Grundstücks für eine im sozialen Wohnungsbau errichtete Flüchtlingsunterkunft am Mittleren Landweg wurde das für die Kaufpreisermittlung anzuwendende Verfahren missachtet. Zudem wurden den Käufer begünstigende Einzelsachverhalte mehrfach bei der Ermittlung des Verkaufspreises berücksichtigt und es wurde eine zusätzliche Förderung in Höhe von insgesamt 21 Mio. Euro über eine Laufzeit von 15 Jahren ohne vorherige Prüfung der Erforderlichkeit zugestanden. Die für städtische Gebäude und Grundstücke festgesetzten Mieten und Pachten werden zu selten auf ihre Angemessenheit überprüft. In 40 Prozent der Fälle einer Stichprobe wurden seit mehr als zehn Jahren keine Mietanpassungen vorgenommen. Bei mehr als der Hälfte der Überlassungen unter Wert fehlte die erforderliche Ermächtigung. Die Hochschule für Musik und Theater hat die Preise für die Vermietung und Verpachtung ihrer attraktiven Veranstaltungsräume seit 2007 nicht erhöht.

Mängel bei den inneren Verwaltungs- und Aufsichtsaufgaben

Die Heilfürsorgeabrechnungen für 11.000 Polizeivollzugs- und Feuerwehrbeamte haben erhebliche Bearbeitungsmängel und Kontrolldefizite. Mängel in der Dienstunfallbearbeitung bei der Polizei führen dazu, dass Ansprüche gegenüber Dritten nicht geltend gemacht werden. Bei der Versetzung von Beamten aus anderen Gebietskörperschaften nach Hamburg haben es Personalbereiche versäumt, die Abgeltung von Versorgungslasten einzufordern, obgleich die abgebenden Gebietskörperschaften dies der Sache nach längst zugestanden hatten. Auch die Kammeraufsicht durch die zuständigen Behörden muss verbessert werden, Entscheidungs- und Genehmigungspflichten wurden nicht ausreichend beachtet. Deutliche Mängel gab es auch bei der Aufsicht über die Abfallwirtschaft: In dem geprüften Sechsjahreszeitraum wurden nur 24 von 139 anstehenden Regelüberwachungen durchgeführt. Von 38 als besonders umweltrelevant eingestuften Anlagen, die bis Ende 2018 überwiegend mehrfach zu überwachen gewesen wären, wurden 14 noch nie regelüberwacht. Der Rechnungshof hatte die zuständige Behörde bereits vor Jahren auf Mängel hingewiesen. Es handelt sich um Pflichtaufgaben.

Auszüge aus dem Jahresbericht Jugendhilfe

Die Vergütung an Träger der Jugendhilfe erfolgt auf der Grundlage von Leistungs-, Qualitäts- und Entgeltvereinbarungen. Die zuständige Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration hat Entgeltvereinbarungen entgegen den rechtlichen Vorschriften größtenteils erst nachträglich abgeschlossen. Die Leistungsvereinbarungen waren so gestaltet, dass den Trägern ein erheblicher finanzieller Gestaltungsspielraum blieb. Das Beispiel eines der zehn größten Träger in Hamburg zeigt, dass der Träger dadurch nennenswerte Rücklagen aufbauen konnte. Zudem wurden teilweise kostenintensive stationäre Leistungen erbracht, obwohl kostengünstigere ambulante Leistungen bedarfsgerecht gewesen wären.

Wohnraumsicherung

Menschen, die von Wohnungslosigkeit bedroht sind, erhalten bei den bezirklichen Fachstellen für Wohnungsnotfälle und beim Jobcenter team.arbeit.hamburg (t.a.h.) Unterstützung. Die ministerielle Steuerung liegt bei der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration (BASFI). Für elf Prozent der beim t.a.h. geprüften Fälle waren die Akten nicht vollständig auffindbar. Die Überprüfung der von der BASFI ermittelten Erfolgsquote von nur elf Prozent Wiederholungsfällen hat ergeben, dass die Quote tatsächlich 27 Prozent beträgt. Bei einer Ausweitung des Betrachtungszeitraums von 24 auf 48 Monate kommt es bereits zu 40 Prozent Wiederholungsfällen. Werden in die Analyse weitere persönliche Notlagen (Schulden bei Versorgern) einbezogen, zeigt sich bei 54 Prozent der Fälle ein erneuter Hilfebedarf. Die bisher von der BASFI vorgenommenen Analysen setzen sich nicht ausreichend mit dem Problem der Nachhaltigkeit von Hilfsmaßnahmen auseinander. Leistungsunterschiede zwischen den einzelnen Bezirksämtern müssen für ein Benchmarking genutzt werden.

Jobcenter

Für die Grundsicherung der Arbeitsuchenden (SGB II) betreiben die Stadt Hamburg und die Bundesagentur für Arbeit (BA) die gemeinsame Einrichtung Jobcenter team.arbeit.hamburg (t.a.h.). Deren Verwaltungskosten sind zu 84,8 Prozent von der BA und zu 15,2 Prozent von Hamburg zu tragen. Im Zuge der Einführung des Bildungs- und Teilhabepakets hat Hamburg für das t.a.h. Verwaltungsleistungen übernommen, ohne die hierfür notwendigen Kosten bei der Finanzierung der Einrichtung vollständig gegenzurechnen. Dadurch ist der FHH bisher ein finanzieller Nachteil von 5,5 Mio. Euro entstanden. Der Rechnungshof hat zudem die Praxis des Senats beanstandet, parlamentarische Anfragen zum t.a.h. unter Bezug auf die zwischen den Trägern vereinbarte Vertraulichkeit unbeantwortet zu lassen. Eine freiwillige Vereinbarung zwischen Verwaltungsbehörden kann nicht eine auf Verfassungsrecht beruhende Informationspflicht des Senats gegenüber der Hamburgischen Bürgerschaft außer Kraft setzen.

Barrierefreier Wohnungsbau

Die Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen (BSW) und die Hamburgische Investitions- und Förderbank fördern den barrierefreien Wohnungsbau durch Einmalzuschüsse bei Neu- und Umbau von Wohnungen. Die Antragszahlen blieben deutlich hinter den Planungen zurück, ohne dass die BSW die Gründe hierfür analysierte und die Planung der Haushaltsmittel anpasste. Die Planansätze der Behörde waren damit nicht haushaltsrechtskonform und absehbar zu hoch veranschlagt.

Flächenbedarf beim Bezirksamt Hamburg-Mitte

Der mittlerweile überwiegend vom Bezirksamt Hamburg-Mitte genutzte ehemalige Gebäudeteil des Axel-Springer- Verlages wurde 2015 vom Landesbetrieb für Immobilienmanagement und Grundvermögen (LIG) gekauft. Die Anmietung von Büroflächen setzt eine Bedarfsplanung voraus. Bei der Bemessung von Verkehrsflächen und der Fläche je Arbeitsplatz ist eine wirtschaftliche Lösung anzustreben. Bei der Bedarfsplanung fehlten Flächen- und Effizienzvorgaben. Folglich fehlte es auch an einer kritischen Beurteilung der Flächeneffizienz des Gebäudes, das mit 43 Prozent Verkehrsflächenanteil in Bezug zur Nutzungsfläche über dem für Bürogebäude wirtschaftlichen Wert liegt. Auch die im Jahr 2012 vom Senat eingeführte Obergrenze für den Gesamtflächenbedarf je Mitarbeiter in Höhe von 28 m² wurde nicht eingehalten. Die tatsächlich in Anspruch genommene Fläche von 30,5 m² je Mitarbeiter führt im Vergleich zur Zielgröße des Senats zu Mietmehrkosten von bis zu 600.000 Euro pro Jahr. Die Anforderungen der Verwaltungsvorschriften Bau zur Bedarfsdefinition sollten klarer formuliert werden, um die Verwaltung bei der Beschaffung effizienter Gebäude zu unterstützen. Die für die Vertragsabschlüsse erforderliche und bei der Bürgerschaft beantragte Verpflichtungsermächtigung für die Mietzahlungen des Bezirksamtes war zu gering.

Quellen: Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg, Rechnungshof-Jahresbericht 2020, Kurzfassung des Jahresberichts 2020 als Pressemitteilung, https://www.hamburg.de/jahresberichte/13546428/ rechnungshof-jahresbericht-2020/
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